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[文献] 数据圈:战略规划十年回顾与展望——以宁波2030城市发展战略为例(下)

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    [LV.10]以坛为家III

    发表于 2012-10-17 13:37:13 | 显示全部楼层 |阅读模式 |          
    战略规划十年回顾与展望——以宁波2030城市发展战略为例(下)
    2012-10-16
    面对新的挑战,宁波第二轮战略规划从6个维度对宁波的城市竞争力进行了分析研究。一是从历史的经验看,港口功能和区域中心功能的统一是宁波创造历史辉煌的关键,改革开放后,抓住对外开放、市场化改革、产业重型化等机遇,保持价值理念的领先是宁波成功的基本经验。二是从港口城市的发展规律看,建设国际门户城市是宁波未来的必然选择,交通枢纽功能、区域中心功能和优质的城市生活环境是核心要素。三是从政策的导向看,中央要求先发城市要加快转型创新,要把促进人的全面发展作为加强社会建设的根本目的。四是从竞争对手的动向看,全国沿海先发地区的发展都进入新的快车道,未来20年中国将逐步进入后工业化时代,沿海先发地区的产业转型、空间品质提高是实现新竞争力的核心。五是从公众的意见看,提高生活质量、改善人居环境是公众的共同意愿。六是从自身的问题看,面对区位边缘化、港口增值能力不强、产业结构矛盾显现、社会结构转化滞后、生态环境压力加大、城市品牌影响度不高和行政体制分割,需要转变思维理念,以提高经济效能和城市品质为突破,构建新的竞争优势。基于以上分析,规划提出引导城市“从量的扩张走向质的提升”应该成为宁波新一轮战略规划的核心任务。
    规划提出未来宁波要调整发展目标,一是加强综合交通枢纽功能建设,加强贸易服务业等核心功能培育,使宁波从“港口城市”迈向“亚太国际门户城市”;二是依托宁波独具特色的山、海、河、湖、岛等优越的自然环境,着力打造良好的城市生活品质,从“生产城市”迈向“山海宜居名城”。
    根据新目标提出六大战略,一是产业发展要从工业主导转向工业、服务业并举,形成新型、绿色产业结构;二是港口发展要从物流运输转向港航服务,迈向国际强港;三是区域发展要从区域边缘转向区域中心,对接沪杭、共建亚太门户,甬舟一体;宁波做强、舟山做特;四是生态保护要从守住生态底线转向生态修复,创造环境友好新空间;五是文化发展要从传承历史迈向弘扬文化,建设特色文化大市;六是城镇化发展要从非农社会转向市民社会,推进全域都市化。
    空间发展着重在两方面,一是构建活力高效的市域经济发展空间,二是打造品质优良的城市生活空间,并形成四大策略。策略一:强化中心与枢纽,提升国际门户功能。以“三江口和东部新城”为核心,强化区域中心功能。优化三江口功能,打造六大功能区,增加11座跨江通道,提供高品质的商务办公、文化创意和休闲娱乐空间。推动东部新城和高新区空间融合,加强港口和城市核心的互动,促进高端港航服务业的发展。推动鄞州区企业总部中心以及空港、庄桥等专业中心的建设。强化交通枢纽功能。提升海港功能及运营效率,建设北仑物流运营中心和海铁联运集装箱枢纽,镇海大宗货物海铁联运枢纽、梅山进口消费品保税交易中心,强化宁波作为浙江省对外物流链枢纽的作用,与上海共建长三角多港门户;建设沿海货运铁路,拓展杭州湾新区等港口依存产业发展新空间。扩容航空港,形成多方式的集疏运系统。构建由“高铁、城际轨道、市域轨道、城区轨道”组成的多层次线网系统,支撑中心体系发展。
    表1  宁波市城市总体规划指标评价
    Tab.1  Evaluation of indicators in the Master Plan of Ningbo
    本次评估指标内容
    总规指标
    当前指标2010年
    符合性
    2010年
    2020年
    三产占GDP比重(%)
    46.4
    54.1
    40.2
    未达到
    中心城人口规模(万人)
    200
    250
    265.9
    失效
    千人拥有医疗床位数(张)
    7
    8
    4.78
    未达到
    人均居住面积(m2)
    33.0
    32.9
    27.38
    未达到
    人均生活用水量(升/日)
    300
    350
    250
    未达到
    人均公园绿地(m2)
    10
    12
    6.9
    未达到
    城市污水集中处理率(%)
    70
    80
    66.2
    未达到
    COD排放削减指标(kg/万元GDP)
    2.2
    -
    1
    未达到
    SO2排放削减指标(kg/万元GDP)
    6
    -
    3.1
    未达到
    噪声达标区覆盖率(%)
    90
    -
    夜间超标
    未达到
    资料来源:《宁波城市总体规划评估》、《宁波统计年鉴》。
    策略二:培育南部,打造后工业化时代的新经济空间。整治优化城市南部湾区,搬迁改造象山湾电厂等污染性企业,依托小城镇,打造阳光海岸生活休闲区。强化象山在发展海洋经济中的核心地位,建设大目新城-涂茨海洋科技休闲产业区,推进象山-舟山海上国际旅游带的建设;控制三门湾开发规模,严禁掠夺性填海,培育海洋科技产业、海洋文化旅游等功能。建设沿海高速公路等设施,提高南部地区对接区域的交通可达性。
    策略三:提高中心城宜居水平。建设5分钟生活圈,到2015年将宁波中心城居住用地比例提高到25%。推动6个产业基础好的小城镇向中小城市迈进,降低外来人口定居门槛。
    策略四:营造良好的历史、生态和人文休闲空间体系。重塑宁波历史节点,打造依江向海的
    “运河古城镇文化走廊”。构筑“四带、七脉、十源”的生态安全格局。打造“三江一河、一带六心”的都市蓝脉系统;建设区域绿道和七大郊野公园,完善城市公共空间和慢行系统。
    依托上述战略,规划提出了包括“中心提升、港口功能提升、港湾优化发展、历史文化弘扬、产业创新提升、宜居生活、村镇提升、交通畅通、智慧城市建设、城市形象营销”在内的十大行动计划。并提出  “建立空间分级管理的新机制和调整行政区划等”制度建议。
    3.3  两轮战略规划的体会
    宁波两轮战略规划面临着不同的时代背景,第二轮战略规划的创新点可以概括为:一是,认识到新一轮城市的竞争将是“品质之争”,  “城市生活质量”将成为提高竞争力的核心要素,并识别了南部宁象地区在新一轮发展中的战略价值,并以此扭转城市空间发展的大方向。二是,丰富了研究城市的方法,提出了研究城市的六个维度,在空间分析方面,加强了对城市空间发展历程的分析,为城市文脉的重塑提供了支撑;面对日益复杂的中心区空间结构,运用空间句法的手段,识别城市中心体系与交通的关联性。三是,组织上更为完善,加强了政府领衔和部门参与。成立了由市长担任组长,规划局、发改委、经信委等主要部门为成员的领导小组,强化了公众参与环节,并经过多轮的区县、部门意见征询后,交由市委、市政府审议,推动了全市上下达成发展共识,确保科学决策。四是,提高了战略规划的实施性,推动战略规划研究与总体规划、部门规划和行动计划的结合,并提出加强对保障机制研究的建议。
    4  对我国战略规划发展的展望
    从两轮战略规划的实践看,战略规划作为法定规划之外的一种规划类型,在推动规划创新方面发挥了重要的作用。由于我国采用的是渐进式改革模式,国家的政治经济体制在不断调整,这就要求城市规划和一切应用科学一样要不断改革创新[4],因此,在法定规划之外保留这样一种规划类型,对于规划学科的发展和城乡规划不断改革完善具有积极的作用。战略规划未来仍将肩负起推动规划改革和创新的责任。笔者对未来战略规划的发展趋势有以下几方面的认识。
    一是,未来战略规划应该进一步突出“以人为本”的价值导向。战略规划的价值取向仍将是未来首先要回答的问题,正如贾德·戴蒙所说“影响过去社会的成败有两个关键选择,长远规划及重新思考核心价值的意愿……”,因此好的战略必然在价值理念上能够领先一步。从未来的发展看,“在应对转型的挑战时,人的质量和数量都有决定性的意义”[9],“城市的生活环境是吸引和留住高质人才的关键,好的城市生活环境是一个城市永恒资产,是全球化经济竞争中不变的因素”[10]。可以预见在未来的发展中,能否坚持“以人为本”的价值导向,并由此调整规划的目标及优先次序,将是一个城市能否取得成功的关键。
    二是,要加强对空间政策和经济可行性的研究。规划作为一种公共政策,其核心是对空间资源的配置,但如果空间规划没有好的制度支持,很容易变成一张无法实施的“蓝图”。制度决定了规划的最后去向,因此将空间布局与空间政策结合起来将是未来的一个方向[11]。在这方面《欧洲空间发展战略》(ESDP)是一个很好的范例。同时如何妥善解决城市政府面临的财政压力将是未来战略规划面临的一个新课题,根据审计公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债,如果地方综合财力超过一半甚至更多都要用于债务偿还,将会严重削弱提供公共服务的能力。从发展看目前地方政府以地生财的模式将受到生态资源环境的重大挑战,而且现在很多政府已陷入到无地可卖的地步,因此经济可行性将是战略规划必须回答的问题,在这方面大纽约区域规划提供了一个很好的范例,不仅有公共投资总规模的匡算,还提出资金来源渠道的建议,特别是关于“精明基础设施”的建议值得借鉴。
    三是,在研究方法上要加强结构分析、流的分析和“空间信息”等新技术的应用。目前全球进入转型时代,而转型是一个复杂漫长的过程,在这一过程中最显著的将是结构的调整,包括经济结构、社会结构、用地结构等等,因此加强结构分析,重新认识不同要素对未来发展的影响,按照新的价值导向加以引导将是的关键。全球化时代,城市将成为流动的空间,“城市竞争的概念将会出现根本的变化,城市经济并非关乎本身拥有的资源,而是对流动的操控,特别是资金、信息、知识及人才的流动吸引力将是成功的关键,城市首长将会视其他城市为合作伙伴而非竞争对手,从而有可能带来崭新的城市政治形态”,加强对城市中流的分析,研究城市在全球网络中的关系,把握流动空间对城市结构和功能影响将是一个新的课题。这方面彼得·霍尔在《多中心大都市——来自欧洲巨型城市区域的经验》中提供了很好的思路。遥感技术、全球卫星定位系统、地理信息系统、虚拟现实技术等“空间信息”新技术极大地丰富了规划师分析空间问题、处理空间数据、进行方案比较的手段,提高了分析精确性,技术革命必将带动规划方法的革命,这将是未来战略规划乃至规划学科都需要关注的课题。
    四是,进一步加强多学科合作和“三规合一”等方面的探索,注重规划过程中公众和企业的全程参与。首先,城市问题和城镇化问题的复杂性,决定了一个好的战略规划一定是多学科合作的结晶。约翰·弗里德曼提出研究中国城市化要从4个方面入手,“第一,要从历史角度考虑其连续性,还要从时代角度考虑其独一无二的特殊性;第二,中国城镇化是一个多维度的社会一空间发展过程,需要多学科交叉合作,从人口学、社会、文化、经济、生态、物质空间、对城市全体成员的管治7个方面进行研究;第三,强调城市视角的城乡关系研究;第四,中国的城镇化必须从内部着手研究[12],通过多学科的合作将有利于更加全面、客观、准确地把握城市问题,同时也丰富了解决问题的手段。其次,提升政府效率始终是政府改革的方向。尽管“发改、国土、建设”分属不同部委的格局短时间内很难改变,但对地方政府而言却更需要一个具有高度政策集成的规划,协调各方面的关系,全面指导城市发展。因此政策整合将成为必然。战略规划作为“法定规划”之外的规划的角色,恰恰在整合部门规划中具有自身的优势,因此利用好这一平台,可以积极探索“三规合一”等部门合作的途径。
    规划是政府、社会、市场三者之间的一种制度安排[13],一个好的规划必须要兼顾三者需求,从未来的发展看,无论我国政治体制改革的步伐走到何处,“民生”的政治导向都会进一步加强;同时随着市民化社会的逐步形成,公众的维权意识将进一步增强,规划如果不能得到社会的支持,在实施中的邻避效应等问题将很难解决。而企业作为市场的代表,是城市发展不可或缺的经济基础。因此战略规划的编制需要政府、社会、市场三方的共同参与,以期在目标共识下更有效的指导城市健康发展。
    (感谢2001版和2010版宁波城市发展战略研究的项目负责人王凯博士对本文的宝贵意见。)
    注释(Notes)
    ①罗震东等在《1980年代以来我国战略规划研究的总体进展》中提出“我国关于空间发展战略的研究最早出现在区域经济发展规划层次,关于城市空间发展战略规划的研究则起步于1980年代.1980年代以来我国关于战略规划的实践长期处于依附城市总体规划的状态,直到20世纪末随着广州概念规划的成功才逐渐在全国范围内开展”。本文认为,从战略规划的地位和影响看,应将2000年开始编制的“广州总体总体发展概念规划”作为第一轮战略之始。
    ②“九五计划”中量化指标有100多个,而在“十五计划”中仅余40多个了,并且主要社会经济指标都变成了指导和预测性。
    ③1998年原国家计划委员会更名为国家发展计划委员会,又于2003年将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入,改组为国家发展和改革委员会,标志着我国市场化改革的重大推进,之后,在国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出“按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用,确立企业在投资活动中的主体地位”。
    ④区别于许多发达国家与发展中国家,最近20年中国经济社会的巨大的转变是在内外两种力量同时强烈影响下进行的,那就是市场化改革和全球化的冲击(顾朝林,et al,1999;Logan,2001;Ma,2001;Wei,2001)。
    ⑤杨保军在《战略规划的若干认识》中提出“战略总是跟竞争联系在一起的…战略规划是关于城市在激烈的竞争中如何与竞争对手抗衡的行动方案…,并认为这个特点是战略规划与总体规划的根本区别。”
    ⑥1994年的分税制改革解决了中央和地方政府之间激励不一致的问题,以增值税作为分享主体增加了地方政府发展经济的动力,而增值税仅与投资和生产经营活动有关(这些当然都离不开土地和房产),与利润和收入没有关系,这促使地方政府之间展开激烈的竞争,吸引投资,扩大生产规模,形成了地方政府与投资者之间的“租金分成”的关系(张五常)。
    作者简介:
    徐泽(1973-),男,中国城市规划设计研究院旅游规划研究中心副主任,高级城市规划师,中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员。
    张云峰(1974-),男,中国城市规划设计研究院高级城市规划师。
    徐颖(1981-),女,中国城市规划设计研究院城市规划师。
    参考文献(References)
    1  中国城市规划设计研究院.战略规划[M].北京:中国建筑工业出版社,2006.
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    3  吴缚龙,张京详.城市发展战略规划-中国地方政府对激烈竞争环境的回应[M]//吴缚龙,马润潮,张京祥.转型与重构中国城市发展多维透视.南京:东南大学出版社,2007.
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    12  约翰·弗里德曼.中国城市化研究中的四大论点[J].城市与区域规划研究,2008,1(2):148-160.
    13  张庭伟.规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性[J].城市规划,2006,8(30):9-18.




    作者: 徐泽 张云峰 徐颖  来源: 《城市规划》2012年第8期
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